21世紀創(chuàng)投研究院研究員申俊涵
從2002年1月“中關村創(chuàng)業(yè)投資引導資金”正式設立并投入運作至今，我國政府投資基金的發(fā)展已經有20余年。我們認為，政府投資基金經過探索試點的1.0時代、全面開花的2.0時代，如今已經進入精耕細作的3.0時代。
(資料圖)
2002年1月，中關村管委會借鑒以色列政府推動創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的經驗，出資設立了“中關村創(chuàng)業(yè)投資引導資金”，主要是以跟進投資的方式鼓勵合作的創(chuàng)業(yè)投資機構投資中關村科技園區(qū)的高科技企業(yè)。
這是我國第一只由政府出資設立的具有“引導”之名的創(chuàng)業(yè)投資引導基金，也由此開啟了政府投資基金早期試點探索的1.0時代。
在當時的時代背景下，早期企業(yè)通常存在旺盛的融資需求，但由于投資風險亦很高，社會資本投資意愿普遍不強，存在一定的市場失靈情況。另一方面，早期企業(yè)對于國家創(chuàng)新發(fā)展和經濟轉型的意義又非常重大。政府投資基金運作的意義在于，通過補貼撥款、直接投資以及委托專業(yè)機構進行資金管理等方式，為社會資本彌補收益或者與之共擔風險，讓早期企業(yè)能夠獲得融資、實現發(fā)展。
2015年，財政部頒布《政府投資基金暫行管理辦法》(簡稱《辦法》)。《辦法》提到，政府投資基金是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關產業(yè)和領域發(fā)展的資金。
該《辦法》的出臺具有劃時代意義，它意味著政府對企業(yè)的資金支持，由財政直接補貼完全轉變?yōu)橐哉顿Y基金為主的市場化運作方式。由此，持續(xù)數年的熱潮出現，政府投資基金的發(fā)展邁入從中央到地方全面開花的2.0時代。清科研究中心的數據顯示，從2014到2016年，政府投資基金的設立數量和規(guī)模均走高，并在2016年達到頂峰。2016年新增政府投資基金410只，基金規(guī)模達到5467億元。
2015年12月設立的“湖北省長江經濟帶產業(yè)基金”(簡稱“長江產業(yè)基金”)，是那一時期的代表性基金。當時，湖北省財政出資400億元發(fā)起設立產業(yè)引導基金，按照“政府引導、市場運作、分類管理、防范風險”原則，吸引國內外各類資本合作發(fā)起設立若干支產業(yè)投資基金，希望10年構建總規(guī)模為2000億元的母基金群，再通過設立子基金或重大項目直接投資方式，帶動1萬億元的社會投資。
時至2022年1月，隨著原湖北省多家股權投資引導基金/創(chuàng)投引導基金管理公司合并組建“長江產業(yè)投資集團”，長江產業(yè)基金的歷史功過也不必評說。
近年來，隨著地方政府對政府投資基金的運作愈加熟悉，“資本招商”、“基金招商”在引領地方產業(yè)發(fā)展方面的作用日益突出，我們認為政府投資基金的發(fā)展已經邁入精耕細作的3.0時代。
地方政府的主動管理能力正不斷增強，更看重政府投資基金工具應用帶來的實際產業(yè)招商效果。由此，千億級基金集群在多地崛起，地方政府希望借此打造高能級產業(yè)集群。同時，隨著政府投資基金存量優(yōu)化時代的到來，地方政府也希望通過優(yōu)化整合的方式形成合力、打響基金的品牌知名度。
千億基金集群在多地崛起
其實千億級產業(yè)基金集群并不罕見，2022年下半年以來，就有深圳、上海、廣州等地均設立相關基金集群。進入2023年，安徽、江西、上海、廣州、重慶、杭州等多個省市紛紛宣布設立千億規(guī)模的政府投資基金，進一步優(yōu)化整合當地資源，通過基金集群帶動支持當地特色產業(yè)集群發(fā)展。
(實習生馮雪、孫雨璇根據公開資料整理)
比如在今年5月，重慶設立總規(guī)模2000億元的重慶產業(yè)投資母基金，力爭通過放大效應，形成超6000億元的產業(yè)基金集群，并帶動超萬億元重慶先進制造業(yè)投資。
6月，江西組建總規(guī)模達3000億元的江西省現代產業(yè)引導基金。該引導基金首批規(guī)模達1500億元，省級母基金出資300億元，撬動市、縣(區(qū))資金、金融機構資本、社會資本及股東資本1200億元，致力于精準扶持江西省產業(yè)培育發(fā)展及轉型升級，加快構建江西現代化產業(yè)體系。
7月，總規(guī)模達2000億元的廣州市基礎設施產業(yè)發(fā)展基金宣布完成備案。基金首期募集規(guī)模500億元，首期實繳3000萬元，采取母子基金架構方式運作。
從國外的經驗來看，產業(yè)集群的吸附效應和正向循環(huán)能力對于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的助力已經得到驗證。基石資本董事長張維曾以硅谷舉例指出，硅谷是一個由大型科技企業(yè)生態(tài)密集、資本密集、人才和技術密集組成的鐵三角，在上游形成了產業(yè)的集聚與協(xié)同，在下游則形成了人才與技術外的溢，外溢的人才和技術遇到資本就容易創(chuàng)業(yè)，由于有產業(yè)鏈的協(xié)作配套，創(chuàng)業(yè)就容易取得成功。
雖然硅谷的成功并非來源于政府規(guī)劃，但作為具有后發(fā)優(yōu)勢的中國，則有諸多可借鑒之處。張維提到，對于追趕型經濟來講，有為政府的規(guī)劃和支持是非常重要的。需要構建有為政府、卓越企業(yè)家、創(chuàng)新資本的“三螺旋”，招引或培育產業(yè)鏈核心企業(yè)，繼而帶動全產業(yè)鏈發(fā)展，形成大型科技企業(yè)生態(tài)密集、人才技術密集、資金資本密集的鐵三角模式，并實現自我推動和有機循環(huán)。
越來越多的地方政府也開始意識到產業(yè)聚集所產生的紅利。從今年以來官宣的千億級別政府投資基金來看，產業(yè)聚集的意圖十分明顯，基本都在圍繞有地方特色的科技類新興產業(yè)進行布局。同時，各地還紛紛對存量基金進行整合，形成大規(guī)模的產業(yè)基金群。一方面，大資金聚集可以有力支持芯片、半導體等硬科技產業(yè)的發(fā)展。同時，完整的基金體系可以匹配不同階段、體量的科技創(chuàng)新企業(yè)，助力產業(yè)生態(tài)的形成。
降低內卷與內耗：政府投資基金整合優(yōu)化進行時
當前，存量基金的整合優(yōu)化正成為政府投資基金運作的新趨勢。
今年6月，杭州宣布整合組建杭州科創(chuàng)基金、杭州創(chuàng)新基金和杭州并購基金三大母基金，由其參與投資N支行業(yè)母基金、子基金、專項子基金等，最終形成總規(guī)模超3000億元的“3+N”杭州基金集群。
其中，服務于初創(chuàng)期的杭州科創(chuàng)基金，規(guī)模1000億元。整合科技成果轉化基金、天使引導基金、創(chuàng)投引導基金、跨境引導基金和投發(fā)基金等，升級打造規(guī)模1000億元的“杭州科創(chuàng)基金”。
2022年6月，蘇州創(chuàng)新投資集團正式亮相。它由此前已存在的蘇州國發(fā)創(chuàng)投、蘇州產投集團、蘇州科創(chuàng)投、蘇州天使母基金和蘇州基金整合成立，注冊資本達180億元，從凈資產和管理規(guī)模看，已躋身國內創(chuàng)投第一方陣。
此前，還有無錫市政府主導整合當地主要投資力量成立錫創(chuàng)投。目前，錫創(chuàng)投成為一家集種子、天使、創(chuàng)業(yè)、股權、并購基金為一體的國有創(chuàng)投機構，管理規(guī)模達到約2000億元。
21世紀創(chuàng)投研究院在調研中發(fā)現，這種整合優(yōu)化是持續(xù)激發(fā)創(chuàng)新活力、促進政府投資基金良性發(fā)展的必要手段。以往，政府投資基金從省市到區(qū)縣、街道遍地開花，形成多個政府投資基金的出資和運營主體。從市級層面考慮，這相當于財政資金給到不同運營主體后，在內部形成競爭關系，甚至帶來內卷和內耗。
把相同職能的這些基金平臺劃歸到市級統(tǒng)一平臺主體進行重組，一方面能夠減少內部無效競爭。另一方面，能夠提升政府投資基金運營主體的資金實力、規(guī)劃層級、品牌影響力，幫助當地基金在跟其他省市政府投資基金的比拼中增強競爭力，也為招商引資帶來優(yōu)勢。
但需要注意的是，不同地方之間同樣存在相同屬性政府投資基金競爭形成內耗的現象。比如，今年許多地方都爭相設立政府投資基金投資新能源、先進制造等領域，形成一定的泡沫。此時，中央層面統(tǒng)一協(xié)調的作用將更為突出。
