“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。該如何加快建立現(xiàn)代財稅體制，為推動高質量發(fā)展提供有力支撐?對此，專家表示，在收入方面，重點是有效發(fā)揮收入政策作用，進一步完善現(xiàn)代稅收制度。在支出方面，在保持合理支出強度的同時，做到有保有壓、突出重點。在管理方面，要進一步健全政府債務管理制度，持續(xù)深化預算管理制度改革，提升財政資源配置效率和資金使用效益。
稅收制度
北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長李旭紅：
保持宏觀稅負總體穩(wěn)定
財政是國家治理的基礎和重要支柱。“十四五”時期，要加快建立現(xiàn)代財稅體制，積極發(fā)揮財政職能作用。在收入方面，重點是有效發(fā)揮收入政策作用，進一步完善現(xiàn)代稅收制度。
“財政收入要把握好規(guī)模與質量之間的關系。從規(guī)模上看，必須籌集到足夠的財政收入以滿足政府治理的需要。”北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長李旭紅表示。
新冠肺炎疫情的沖擊給國內外經濟帶來較大的影響，財政可持續(xù)性問題在我國財稅體制改革中十分重要。“保障基層財政穩(wěn)定將是‘十四五’時期財政的關鍵性問題之一，其中健全地方稅、直接稅體系，推進后移消費稅征收環(huán)節(jié)改革等，有利于拓展地方收入來源。”李旭紅說。
李旭紅認為，為了保障財政可持續(xù)性，我國保持宏觀稅負總體穩(wěn)定是必要的，既保障了必要的財政收入來源，維持政府的宏觀調控和公共保障能力，同時也能持續(xù)發(fā)揮減稅降費對于市場主體的激勵作用。
“從質量的角度以及全球稅制發(fā)展的趨勢看，‘十四五’時期我國在維持宏觀稅負總體穩(wěn)定的前提下，減稅降費將著力于提質、優(yōu)化，特別是進行結構性減稅降費，在激發(fā)市場主體活力的同時，促進稅制結構更為均衡，實現(xiàn)質量提升。”李旭紅說。
對于如何進一步完善稅收制度，李旭紅認為，首先要關注稅制服務于國家發(fā)展戰(zhàn)略的問題，“新時期提升我國競爭力的重要發(fā)展路徑是通過科技創(chuàng)新促進產業(yè)轉型，夯實我國的制造業(yè)基礎。因此，稅制改革和減稅政策將以促進科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展為重要切入點”。
其次，要關注稅制與促進社會公平的問題。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要明確，健全直接稅體系，適當提高直接稅比重。“新時期貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，更好滿足人民群眾美好生活需要，稅制在調節(jié)收入分配方面將發(fā)揮更重要的作用，發(fā)揮直接稅的收入分配調節(jié)功能，特別是進一步完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度。”李旭紅說。
再次，要關注稅制與環(huán)境和諧的問題。李旭紅認為，“十四五”時期，需要持續(xù)深化綠色稅制改革，探索由增長驅動型稅制向環(huán)境友好型稅制的轉變。
“當然，作為環(huán)境友好型稅制，無法由單一的稅種承擔所有的功能。我國應該全面統(tǒng)籌企業(yè)所得稅、資源稅、消費稅、環(huán)境保護稅等多個稅種，充分發(fā)揮綠色低碳稅費制度的作用，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標。”李旭紅說。
財政支出
中國社科院財經戰(zhàn)略研究院財政研究室主任何代欣：
提升資金配置使用績效
當前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出。“十四五”期間，財政支出如何合理安排支出預算規(guī)模，加強重大決策部署財力保障，把每一分錢用在刀刃上?
“新發(fā)展格局下，要在保持合理支出強度的同時，做到有保有壓、突出重點。提升財政資金配置和使用績效，推動預算績效管理提質增效，努力提高財政支出效率。”中國社科院財經戰(zhàn)略研究院財政研究室主任何代欣表示。
首先，堅持政府過緊日子，嚴控一般性支出。比如，今年中央本級支出繼續(xù)安排負增長，進一步大幅壓減非急需非剛性支出，重點項目和政策性補貼也按照從嚴從緊、能壓則壓原則審核安排，地方財政也進一步壓減一般性支出。“要厲行節(jié)約辦一切事業(yè)，把更多寶貴財政資源用于保障民生、支持市場主體發(fā)展。”何代欣說。
其次，加強對基層的保障，最大限度下沉財力。各級預算安排要突出重點，堅持“三保”(保基本民生、保工資、保運轉)支出在財政支出中的優(yōu)先順序，堅決兜住“三保”底線。
何代欣認為，我國現(xiàn)階段欠發(fā)達地區(qū)和困難地區(qū)大多位于中西部，這些地方有的剛剛擺脫貧困狀態(tài)，有的則在鄉(xiāng)村振興道路上努力起步，還需要中央財政幫一把、扶一程。除了給予財力支持，增強當?shù)氐慕洕煅δ芎拓斦越o能力，是“十四五”時期需要通過財政傾斜去重點解決的問題。
“財政資金直達機制不僅解決了基層財力的應急之需，還在體制改革上探索了一條化解基層財力不足的道路。未來的財政管理和體制改革，應當吸收直達機制的經驗，不斷優(yōu)化相關體制設計，穩(wěn)步擴大直達資金范圍，提高財政資金使用有效性和精準性。”何代欣說。
再次，聚焦構建新發(fā)展格局持續(xù)發(fā)力，增強對國家重大戰(zhàn)略任務、國家發(fā)展規(guī)劃的財力保障。比如，支持科技自立自強，加大財政科技投入，提高制造業(yè)企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例，引導企業(yè)加大研發(fā)投入。“這是在供給側和需求端雙向促進創(chuàng)新發(fā)展的財政努力。”何代欣認為。
此外，還要推動產業(yè)結構優(yōu)化升級，培育完整內需體系，促進經濟循環(huán)暢通;推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，支持深化農業(yè)供給側結構性改革等。
“加力保障和改善民生，強化就業(yè)優(yōu)先支持政策，支持建設高質量教育體系，完善覆蓋全民的社會保障體系，強化公共衛(wèi)生投入等，這些老百姓關注的熱點領域，財政責無旁貸。”何代欣說。
財政預算
中國財政科學研究院原副院長、研究員白景明：
加大預算收入統(tǒng)籌力度
預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是現(xiàn)代國家治理體系中的重要組成部分。
“黨的十八大以來，圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體改革目標，預算管理制度改革不斷前行，接連取得突破性成果，既有效支撐了經濟社會各個領域改革的推進，也為建立現(xiàn)代財政制度和實施積極的財政政策提供了制度空間。”中國財政科學研究院原副院長、研究員白景明表示。
“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要對深化預算管理制度改革作出重要部署。近日，國務院發(fā)布《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，明確了改革的一系列政策措施。白景明認為，這為新發(fā)展階段進一步深化預算管理制度改革指明了方向，總體來看，有四大“深化點”。
首先，深化收入預算編制管理改革。“前期減稅降費包含了諸多收入預算制度改革舉措，如取消部分行政事業(yè)性收費等。”白景明說，新發(fā)展階段將把收入預算管理改革重點放在加大預算收入統(tǒng)籌力度上，內容包括加強政府性資源統(tǒng)籌管理、強化部門和單位收入統(tǒng)籌管理、盤活各類存量資源等，這有助于進一步規(guī)范政府收入籌措，營造良好的營商環(huán)境、維護市場統(tǒng)一和公平競爭，同時提高財政資源使用效率，加大政府自身約束力，進而增強政府公信力。
其次，深化支出預算編制管理制度改革。“重點是推進財政支出標準化。”白景明說，比如加大重大決策部署財力保障、合理確定支出預算規(guī)模、推進支出標準體系建設、嚴格預算編制管理等，這些舉措在優(yōu)化支出底線的基礎上有利于實現(xiàn)財政支出可持續(xù)，提高財政資金使用效率，確保重點支出合理增長，并形成統(tǒng)籌兼顧各方需求、財力狀況可承受的支出結構動態(tài)調整機制。
再次，深化預算執(zhí)行管理制度改革。“預算執(zhí)行管理事關預算編制和收支政策的具體落實。”白景明表示，新發(fā)展階段將把績效管理和預算執(zhí)行管理深度貫通，比如強化預算執(zhí)行控制、加強財政政策評估、加強重點領域預算績效管理、優(yōu)化國庫集中收付管理、拓展政府采購政策功能等，這將強化預算的經濟社會發(fā)展保障效能。
此外，還要深化財政風險防控制度改革。當前，財政收支進入了新的平衡階段，收支矛盾比較突出，防控財政風險至關重要。“有效防控財政風險可以增強財政可持續(xù)性，降低經濟社會發(fā)展成本。”白景明說，要分別建立防控各類財政風險的制度體系，包括健全地方政府依法適度舉債機制、防范化解地方政府隱性債務風險、防范化解財政運行風險隱患等，把防控財政風險提升到確保國家長治久安的高度。
債務管理
對外經濟貿易大學國際經貿學院副院長毛捷：
健全政府債務管理制度
政府債務管理制度是現(xiàn)代財稅體制的重要內容。“十四五”時期，要進一步健全政府債務管理制度，切實將債務融資的經濟社會發(fā)展作用與防范化解風險、增強財政可持續(xù)性統(tǒng)籌起來。
“我國地方政府債務的政策實踐與時俱進，管理體制不斷完善。受益于科學的頂層設計，‘十三五’時期，我國在地方政府債務管理制度建設方面取得了突出進展。”對外經濟貿易大學國際經貿學院副院長毛捷說。
統(tǒng)計顯示，截至2020年末，地方政府債務余額25.66萬億元，控制在全國人大批準的限額28.81萬億元之內，加上納入預算管理的中央政府債務余額20.89萬億元，全國政府債務余額46.55萬億元，政府債務余額占GDP的比重為45.8%，低于國際普遍認同的60%警戒線，風險總體可控。
毛捷認為，在風險總體可控的同時，我國政府債務規(guī)模持續(xù)增大，“十四五”時期政府債務管理面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
“統(tǒng)籌政府債務，尤其是地方政府債務的發(fā)展功能與安全職責，是新發(fā)展階段我國政府債務治理的方向。”毛捷表示。
首先，要守好底線，適度舉債。“在做好‘六穩(wěn)’‘六保’基礎上，緊密結合新發(fā)展格局的要求，科學設定我國政府債務的規(guī)模和結構，并充分考慮區(qū)域和層級的異質性，逐步將債務規(guī)模和類型量化、細化到市縣級政府。”毛捷說。
其次，要以民為本，規(guī)范舉債。毛捷認為，要恪守舉債資金用于公益性項目(包含準公益性項目)資本性支出的原則、堅決防止將債務資金用于經常性支出或商業(yè)性項目，優(yōu)先選擇符合廣大人民利益的優(yōu)質項目，既要為有效拉動就業(yè)、保障基本民生、加快形成新發(fā)展格局提供充足的財力支持，又要減少乃至避免不必要的舉債。
“在政府舉債、投資、項目建設、項目運營和還本付息的全生命周期中，進一步完善信息公開機制，并建立公眾參與、反饋的渠道和機制，最大限度鼓勵公眾積極參與政府債務項目全生命周期的監(jiān)督、建議和評價。”毛捷說。
再次，要兼顧效益，高效舉債。毛捷建議，增強政府債券尤其是地方政府債券的投資屬性，促進債券投資人的多元化。不斷完善地方政府債券的信用評級、信息公開、核算標準與信息披露標準等，增強市場對地方政府債券的認識與認可，激發(fā)證券公司、基金公司、保險公司以及個人等各類投資者對政府債券的投資積極性。
“通過加強績效管理，有助于及時發(fā)現(xiàn)政府債務在規(guī)模和結構方面存在的問題。要借助詳細的操作指引明晰績效評價、績效監(jiān)控和部門間績效管理的具體內容，加快推進在項目準備、債券發(fā)行、項目執(zhí)行及運營等不同階段開展績效管理，合理設定考核目標和對應指標，落實債券資金的績效評價、監(jiān)控和結果應用等。”毛捷說。
(記者 曾金華 李華林 武亞東)
