作為我國(guó)碳排放總量最大的單一行業(yè)，電力行業(yè)任務(wù)艱巨，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的主要舉措之一，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。為此，以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管既是構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的重要保障，也是推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，不可或缺。
需開展以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管
經(jīng)過多年實(shí)踐，我國(guó)電力監(jiān)管以安全監(jiān)管為重點(diǎn)、以市場(chǎng)監(jiān)管為核心，圍繞價(jià)格與成本、電網(wǎng)公平開放、供電服務(wù)、業(yè)務(wù)許可多點(diǎn)發(fā)力，不斷豐富監(jiān)管內(nèi)容，創(chuàng)新監(jiān)管模式，監(jiān)管效能日益提升，對(duì)電力發(fā)展的保障作用日漸顯現(xiàn)。但是，相對(duì)于長(zhǎng)期以煤電為主體的電源結(jié)構(gòu)，相對(duì)于“自上而下”的調(diào)度模式及傳統(tǒng)、穩(wěn)定的市場(chǎng)主體，新型電力系統(tǒng)具有的高比例新能源接入、高彈性電網(wǎng)靈活配置、高度電氣化終端負(fù)荷多元互動(dòng)及電網(wǎng)更高的數(shù)字化水平等一系列突出特點(diǎn)，決定了電力監(jiān)管在理念、重點(diǎn)、方式等方面必須作出調(diào)整，這也為開展以信用為基礎(chǔ)的電力監(jiān)管提供了契機(jī)。
作為社會(huì)信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容，以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制旨在通過建立信用承諾、信息歸集、分級(jí)分類、協(xié)同監(jiān)管的制度，實(shí)現(xiàn)信用管理體系有序有效運(yùn)轉(zhuǎn)。其作用主要表現(xiàn)為：發(fā)揮信用在創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制、提高監(jiān)管能力和服務(wù)水平方面的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，形成更大范圍的監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，這是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。
去年5月，黨中央、國(guó)務(wù)院作出部署，明確把加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管改革創(chuàng)新，健全以“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，作為創(chuàng)新政府管理和服務(wù)方式，完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體制的重要舉措。隨著電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型、電力主體演變，特別是新的電力市場(chǎng)主體增加及新業(yè)態(tài)、新模式的不斷催生，新型用能設(shè)備大量接入，電力監(jiān)管要適應(yīng)電力系統(tǒng)清潔化、市場(chǎng)化、智能化發(fā)展的新要求，適應(yīng)“雙碳”目標(biāo)下能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型持續(xù)推進(jìn)的新形勢(shì)，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的監(jiān)管理念，把以信用為基礎(chǔ)的新型電力監(jiān)管機(jī)制建設(shè)放在更加突出的位置。
規(guī)劃和政策執(zhí)行監(jiān)管至關(guān)重要
回顧我國(guó)可再生能源發(fā)展歷程，成績(jī)值得總結(jié)，教訓(xùn)也應(yīng)該汲取。特別是“十二五”末出現(xiàn)的個(gè)別地區(qū)與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃不統(tǒng)籌、不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致新能源出現(xiàn)“邊建邊棄”的問題，棄風(fēng)棄光率一度高達(dá)11-15%，直到“十三五”期間，國(guó)家能源主管部門通過出臺(tái)一系列政策措施，采取靈活性手段，到去年底，棄風(fēng)率、棄光率降至3.5%、2%左右。面對(duì)風(fēng)電和光伏即將到來的巨增，若缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，相關(guān)政策不落實(shí)、監(jiān)管不到位，各地快審批、搶規(guī)模、圈地盤，貌似“爭(zhēng)先恐后”、實(shí)則“各自為政”的亂象，以及各地區(qū)、行業(yè)的各種“跑偏”和不同形式的冒進(jìn)將很難避免，必須未雨綢繆，防患于未然，用科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃進(jìn)行引領(lǐng)，用精準(zhǔn)有效的政策保障規(guī)劃落地落實(shí)。
進(jìn)入構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的新發(fā)展階段，隨著風(fēng)光主體地位逐漸形成，與2020年10%的全國(guó)風(fēng)光發(fā)電量占比將不可同日而語。在這種情況下，前述亂象不僅將影響電網(wǎng)安全運(yùn)行，也將影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，新時(shí)代的新能源發(fā)展必須堅(jiān)持規(guī)劃先行，科學(xué)有序。同時(shí)，作為我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的主要舉措之一，新型電力系統(tǒng)建設(shè)如何制定規(guī)劃、出臺(tái)政策，使規(guī)劃更加合理科學(xué)，讓政策更加符合實(shí)際，殊為重要。因此，要按照國(guó)家統(tǒng)一部署，堅(jiān)持全國(guó)“一盤棋”，進(jìn)行通盤考量，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)決杜絕“一哄而上、一哄而散”的突擊式、運(yùn)動(dòng)式發(fā)展，糾正“上有政策、下有對(duì)策”的各類地方保護(hù)。
可以預(yù)見的是，隨著分布式能源、綜合能源系統(tǒng)、微電網(wǎng)、儲(chǔ)能快速發(fā)展和負(fù)荷端有序放開，新型能源市場(chǎng)主體將不斷催生，監(jiān)管對(duì)象規(guī)模會(huì)呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，運(yùn)用信用分級(jí)分類監(jiān)管的手段，不僅能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管對(duì)象全覆蓋，也將保障監(jiān)管更精準(zhǔn)、更具實(shí)效。因此，要統(tǒng)籌不同地區(qū)、不同行業(yè)結(jié)合實(shí)際制定產(chǎn)業(yè)政策，特別是要做到國(guó)家與地方規(guī)劃銜接、電源與電網(wǎng)規(guī)劃銜接，電源與電網(wǎng)管理銜接，防止網(wǎng)源建設(shè)脫節(jié)，提高電網(wǎng)的接納能力，為新型電力系統(tǒng)建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)保障。
此外，要圍繞規(guī)劃建立指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，檢驗(yàn)規(guī)劃和目標(biāo)的可行性、實(shí)際成效，明確各類主體的失信行為、失信標(biāo)準(zhǔn)，圍繞信用監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)開展事前、事中、事后的信息歸集，讓信用監(jiān)管貫穿規(guī)劃、建設(shè)的全過程，發(fā)揮信用監(jiān)管在能源治理中的基礎(chǔ)性、制度性作用。
價(jià)格和成本監(jiān)管事關(guān)電力全局
隨著新能源逐漸成為主體電源，系統(tǒng)性成本上升已成為業(yè)界共識(shí)。換言之，因?yàn)樾履茉锤弑壤尤耄涮纂娋W(wǎng)建設(shè)、調(diào)度運(yùn)行優(yōu)化、備用服務(wù)、容量補(bǔ)償?shù)容o助性投資會(huì)不斷增加，這些增加的成本必然會(huì)傳導(dǎo)到終端用戶。根據(jù)國(guó)網(wǎng)能源研究院相關(guān)測(cè)算，到2025年我國(guó)新能源電量滲透率將超過15%，系統(tǒng)消納成本將是2020年的2.3倍。因此，需加強(qiáng)對(duì)電價(jià)和成本的監(jiān)管，這關(guān)乎新型電力系統(tǒng)建設(shè)全局。
電價(jià)改革是電力體制改革的核心，也是構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的關(guān)鍵，而且，電價(jià)與其他能源價(jià)格相關(guān)聯(lián)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。因此，如何推動(dòng)電源側(cè)降本增效、用戶側(cè)節(jié)能提效、電網(wǎng)企業(yè)履行好保底供電責(zé)任、利用靈活的市場(chǎng)機(jī)制釋放源網(wǎng)荷儲(chǔ)各環(huán)節(jié)潛力、將供電成本控制在合理范圍，既是新型電力系統(tǒng)建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)問題，也是能源監(jiān)管部門加強(qiáng)價(jià)格和成本監(jiān)管的目標(biāo)。
加強(qiáng)價(jià)格和成本監(jiān)管，必須正確處理降電價(jià)的預(yù)期與系統(tǒng)成本上漲之間的矛盾。我國(guó)電價(jià)水平總體較低，目前全國(guó)工業(yè)平均電價(jià)和居民平均電價(jià)分別為OECD(經(jīng)合組織)國(guó)家平均水平的70%和40%，甚至低于新興工業(yè)化國(guó)家的平均水平。可以說，四十多年來，我國(guó)以明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家的電價(jià)確保了接近發(fā)達(dá)國(guó)家的供電保障能力、電力普遍服務(wù)水平和清潔能源供給能力。近年來，隨著電價(jià)“三連降”(連續(xù)三年降低一般工商業(yè)電價(jià))的宏觀政策落實(shí)落地，在給實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來實(shí)惠的同時(shí)，也使得“電改就是降價(jià)”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)在一定范圍內(nèi)普遍存在。
為保障高比例新能源并網(wǎng)消納、系統(tǒng)安全與可靠供電，輔助性投資將不斷增加，整個(gè)電力系統(tǒng)成本也將隨之上升，并帶來終端電價(jià)上漲。如果罔顧電價(jià)改革市場(chǎng)化方向，持續(xù)降低電價(jià)，將導(dǎo)致電價(jià)既不能反映電力的商品價(jià)值，也會(huì)阻礙其他配套市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮。同時(shí)，面對(duì)系統(tǒng)性成本上升，不加節(jié)制由市場(chǎng)傳導(dǎo)至消費(fèi)終端，不僅將抑制實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升，也不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，在構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)的過程中，必須統(tǒng)籌考量市場(chǎng)和民生、效率和公平，積極構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的電力市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制。
此外，應(yīng)建立和完善高比例新能源消納下的合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制。要全面推動(dòng)新能源消納成本在發(fā)電側(cè)、電網(wǎng)側(cè)和用戶側(cè)的合理分?jǐn)偅€原電力的商品屬性，體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格正常波動(dòng)，提高電力資源配置效率，完善價(jià)格形成機(jī)制。同時(shí)，在強(qiáng)化監(jiān)管的前提下，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)價(jià)格的調(diào)節(jié)功能，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)，深化輔助服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)，明確輔助服務(wù)成本向終端用戶傳導(dǎo)。尤為重要的是，充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)仍是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家、仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段、仍處于工業(yè)化進(jìn)程中的基本國(guó)情，電價(jià)調(diào)整要充分考慮社會(huì)各方面的承受能力，注重經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益協(xié)同，將供電成本控制在合理范圍，既要防止電價(jià)過低阻礙能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程，也要防止電價(jià)過高影響公共服務(wù)供給和實(shí)體經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。
如前所述，發(fā)展高比例新能源的過程，就是一個(gè)破解“既要、又要、還要”的能源“不可能三角”的艱難過程。與其他國(guó)家相比，我國(guó)“雙碳”進(jìn)程在速度、力度、繁重程度上的困難更多、任務(wù)更艱巨，必須抓住價(jià)格這個(gè)關(guān)鍵，強(qiáng)化成本管控，努力破解難題、化解矛盾、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
應(yīng)加強(qiáng)科技創(chuàng)新+完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范
以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)是一個(gè)系統(tǒng)集成，無論電源側(cè)還是用戶側(cè)、電網(wǎng)側(cè)，都將發(fā)生重大而深刻的變革。初步預(yù)測(cè)，到2060年，我國(guó)新能源發(fā)電裝機(jī)占比將超過70%，而我國(guó)電力系統(tǒng)和電力市場(chǎng)是建立在傳統(tǒng)化石能源發(fā)電的可控性和靈活性的基礎(chǔ)上;用戶側(cè)分布式新能源應(yīng)用更為廣泛，需求側(cè)參與電網(wǎng)調(diào)節(jié)的內(nèi)外部驅(qū)動(dòng)力進(jìn)一步增強(qiáng)，消費(fèi)者和生產(chǎn)者兼具的特點(diǎn)將日漸突出;大規(guī)模新能源并網(wǎng)后，對(duì)電網(wǎng)柔性可控提出更高要求，電網(wǎng)保障電力持續(xù)可靠供應(yīng)和安全穩(wěn)定難度增大;新型儲(chǔ)能、中小型抽水蓄能等技術(shù)和產(chǎn)業(yè)將加快推廣應(yīng)用;靈活性火電機(jī)組、天然氣與儲(chǔ)氫電站、儲(chǔ)熱與儲(chǔ)能電站等調(diào)峰電源體系建設(shè)將提速。
然而，目前的技術(shù)體系還無法支撐新型電力系統(tǒng)建設(shè)，現(xiàn)有各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范還不能滿足新技術(shù)、新裝備、新業(yè)態(tài)的需求。如由于投資多重分擔(dān)的市場(chǎng)機(jī)制不健全、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)模式不成熟、賴以發(fā)展的電價(jià)政策不明確、提供技術(shù)保障的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失，影響了儲(chǔ)能項(xiàng)目規(guī)模化可持續(xù)發(fā)展。
整體來說，電網(wǎng)將由確定性系統(tǒng)向不確定性系統(tǒng)演變，無論電力系統(tǒng)建設(shè)還是運(yùn)行，都將更加復(fù)雜，更需要科技創(chuàng)新和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支撐保障。
從能源監(jiān)管的全局來看，包括電力在內(nèi)的部分領(lǐng)域的監(jiān)管指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)不僅不夠合理、不具體，甚至缺少實(shí)用性、實(shí)踐驗(yàn)證，且有的標(biāo)準(zhǔn)缺失。隨著新設(shè)備使用、新業(yè)態(tài)催生，通過建立完善、科學(xué)實(shí)用的標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)實(shí)現(xiàn)電力系統(tǒng)分級(jí)分類管理，提高監(jiān)管效率、提升監(jiān)管效能等均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。日前，國(guó)家能源局發(fā)布了《光伏發(fā)電消納監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)管理辦法(征求意見稿)》，便是加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，提高光伏行業(yè)監(jiān)測(cè)管理水平的創(chuàng)新之舉。
要適應(yīng)構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的新要求，必須加大科技創(chuàng)新力度，將科技創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步擺在新型電力系統(tǒng)建設(shè)的核心地位，把制定出臺(tái)、頒布實(shí)施相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范作為推動(dòng)新型電力系統(tǒng)建設(shè)的重要措施，進(jìn)而為監(jiān)管工作提供重要的依據(jù)和有力支撐。
(作者供職于國(guó)家能源局山東監(jiān)管辦)
