2月26日，銀保監會發布《銀行保險機構恢復和處置計劃實施暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)，并向社會公開征求意見。
《辦法》明確了依法有序、自救為本、審慎有效、分工合作等四項原則。銀保監會有關部門負責人表示，《辦法》出臺的目的是為防范化解重大風險，實現有序恢復和處置，保護金融消費者合法權益和社會公共利益，維護金融穩定。
“必須要強調的是，《辦法》的制定并不代表目前整個銀行業風險已經較大，這其實是未雨綢繆的做法，它針對未來潛在風險，讓我們在真正遇到這種情況需要處理時，有據可循。”國家金融與發展實驗室副主任曾剛在接受《金融時報》記者采訪時說。
補齊短板防患于未然
自去年10月份以來，監管層面已經多次就高風險金融機構的風險處置問題進行安排，此前先后迎來修訂的商業銀行法和中國人民銀行法均有相關內容涉及。
對此，中國郵政儲蓄銀行研究員婁飛鵬在受訪時表示，商業銀行法和中國人民銀行法的修訂，與此次《辦法》的制定發布，共同原因是為了解決原有的法律法規與銀行業發展實際情況存在脫節的問題。
曾剛表示，2007年美國次貸危機后暴露的監管層面的最大缺陷就是存在“大而不能倒”現象。不是不會倒，而是不能倒。“大型銀行金融機構的破產倒閉勢必會對國家的整個金融體系產生較大沖擊和影響，因此國家會對瀕臨破產的大型金融機構進行救助。久而久之就衍生出這樣一個問題，以銀行業為例，大型銀行在最后風險暴露的時候，國家為了解決或處置這些風險，往往需要動用社會資源，這相當于讓它們的成本被社會化了;然而這些大型銀行在沒有發生風險時，其收益是歸屬于銀行股東或是經營層的，所以導致了在‘大而不能倒’的格局下，大型銀行會容易出現過度承擔風險的情況。”曾剛表示。
而銀行的過度承擔風險會導致什么結果呢?
“首先是整個金融體系的系統性金融風險會增加，從而導致金融體系的脆弱性上升。”曾剛說，因此，在借鑒美國次貸危機后國際監管當局針對“大而不能倒”問題對大型銀行的監管思路和實踐經驗的基礎上，銀保監會制定了這個《辦法》。“這是監管的創新，是在宏觀審慎的基礎上去有效地約束大型銀行的過度擴張行為，從而確保整個金融體系運行更加穩健。”曾剛說。
值得一提的是，關于恢復與處置計劃，我國此前也已經進行了一些嘗試，只是暫時還沒有成為全行業統一普遍的實施要求。“現在《辦法》把過往的一些局部嘗試通過統一標準上升到了銀行業符合條件的所有大型、甚至包括中型銀行，這是對整個行業，尤其是大中型銀行的風險管理能力的提升，并且是針對未來潛在風險的，是防患于未然。”曾剛向《金融時報》記者如是說。
廣覆蓋催生差異化監管要求
此次《辦法》中設定的執行范圍相對較廣。“目前征求意見稿中針對商業銀行的規定是表內業務達到3000億元以上的，需要制定相應的恢復與處置計劃，這樣的銀行數量不少，在大型銀行之外，很多中型銀行也被納入了《辦法》的管理中。”曾剛說，此外，監管部門同樣留有余地，未來可能會將根據監管判斷認為應該實施這一制度的中小銀行納入范圍內，而這些還需要根據實際情況進行進一步探索。
中國銀行研究院研究員原曉惠在接受《金融時報》記者采訪時表示，針對目前《辦法》覆蓋范圍較廣的情況，未來分階段和差異化實施或將成為新的關注點。
“以銀行業為例，目前國內約60家銀行需要制定相應的恢復與處置計劃，包括政策性銀行、國有大型銀行、股份制銀行及一些規模較大的城商行。由于覆蓋范圍相對較廣，辦法實施將對中小金融機構采取分階段、簡化或差異化要求等安排。”原曉惠說，除銀行外，《辦法》覆蓋范圍還包括了保險公司、AMC、金融租賃公司、信托、消費金融公司等，機構類型較多。《辦法》目前已針對銀行和保險機構不同特點出臺了相應的恢復與處置計劃建議示例，未來或將進一步根據各類機構在運作模式和風險來源等方面的差別，制定符合機構風險特點的、差異化的恢復與處置計劃要求。
中小銀行可相應簡化要求
銀保監會有關部門負責人在就《辦法》公開征求意見答記者問時提到，對于那些還未達到門檻標準的中小金融機構，同樣應當主動學習領會政策要求，對標同業良好做法，及早啟動相關工作。
對此，婁飛鵬表示，中小銀行在有制定恢復和處置計劃的相關規劃時，可以參考2011年以來監管部門指導大型銀行開展相關工作的經驗，并充分考慮自身特點，提高與自身的匹配度。“《辦法》要求建立與恢復和處置計劃相適應的信息管理系統，中小銀行在信息科技系統建設方面相對較弱，可以考慮通過自建或者外部購買的方式解決相關問題。”婁飛鵬建議。
曾剛在受訪時對《金融時報》記者表示，中小銀行涉及制定恢復和處置計劃時，可以根據其規模，進行適當的簡化。“中小銀行的業務比較簡單，所以即便是出現問題后，其所能采取的方案或路徑也會相對簡單。因此，對于這些銀行，監管的要求需要體現出差異化的原則。”曾剛說，監管要堅持的是避免銀行過度承擔風險的初衷，圍繞這一核心對中小銀行相應簡化要求，因為過于復雜的規定可能會導致中小銀行出現無法實現的問題，從而使監管要求流于形式。
因此，曾剛建議，對規模偏小、業務相對簡單的銀行可以在簡化原則的基礎上進行靈活處置，同時最好不要顯著抬高這些銀行的成本。“抬高銀行成本一方面可能對中小銀行開展競爭造成不利影響;另一方面，也會給我們進一步降低融資成本、支持實體經濟帶來障礙，因為成本的上升會影響銀行支持實體的能力，這一點對中小銀行來說尤其明顯。”曾剛說。
(記者 左希)
